推动城镇化建设快速发展的体制机制思考
发布日期： 2015-02-11
城镇化建设，是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。党中央、国务院高度重视城镇化工作，“十二五”规划纲要对积极稳妥推进城镇化进行了部署，党的十八大报告提出了城镇化质量明显提高的战略目标。中央经济工作会议明确提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。宋希斌市长在政府工作报告中也提出“坚持走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，有序推动人口向城镇集中、土地向合作社集中、产业向园区集中。”加快推进城镇化建设，已成为各级政府的重要任务。走好新型城镇化道路，做好体制机制的顶层设计，是推进城镇化建设的重要保障。
一、城镇化建设所处的历史阶段
城镇化，是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。将城镇化率从30%提高到60%，英国用了180年，美国用了90年，日本用了60年，而我国大约只需要30年。
（一）我国城镇化进程。近年来，我国城镇化进程明显加速，农村人口不断向中心城镇和大中城市集中，城镇基础设施和公共服务水平不断提高。特别是改革开放30年以来，城镇化速度几乎是世界城市化同期进程速度的两倍，年均提高1。02个百分点。2000～2010年我国城镇化率从36。22%提高到49。68%，年均提高1。35个百分点，十年间城镇人口增长了1。9亿。而2011年城镇化率首次超过50%，达到51。27%；2012年城镇化率已达到52。57%，与世界平均水平大体相当。根据预测，到2020年中国城镇化率将达到60。34%，届时全国将有8。37亿人生活在城镇中。
（二）我省城镇化建设。黑龙江是农业大省，2012年总人口为3831。2万，其中农业人口为1975。2万人。多年来在城镇化建设上也在不断迈出新步伐，在尊重农民意愿的前提下，坚持因地制宜、分类指导，注重加快整乡（镇）推进城镇化建设试点。并且不断完善大中城市、县城、镇、村的规划，尤其要做好县域村镇体系规划，为农村城镇化打下基础。2012年，我省城镇化率提升到56。5%，高出全国平均水平3。9个百分点。
（三）哈尔滨市城镇化进程。近年来，哈尔滨市城镇化建设步伐不断加快，城市人口增长快速。从哈尔滨历年城镇化率变化看，从1997——2009年，哈尔滨市城镇化基本呈平稳上升趋势，城镇化水平为48。3%，略高于全国平均水平（45。68%）。2012年，我市有市镇总数108个，常驻人口1064万，常住流动人口多达134万人，人口城镇化率为61。1%。到“十二五”末期，全市城镇化率将达65%以上。
二、城镇化建设存在的突出问题
加快城镇化建设，改进城镇面貌，消除城乡“二元”结构，逐步缩小城乡差距，城乡结构更加合理、科学是各级政府不断为之努力的方向。但城镇化发展过程中也存在一些不容忽视的问题，需要在推进城镇化建设过程中加以克服。
（一）城镇化建设规划“缺位”。城镇化建设一般是从中心城市周边乡镇开始。但大部分乡镇没有编制乡镇总体规划，使各乡镇在城镇化建设过程中没有明确的目标和方向，多半是自然发展，难以形成分工明确、布局科学合理、互为功能补充的城镇体系和空间格局。有总体规划的乡镇，也没有控详规划，不注重特色设计，发展方向雷同严重。
（二）城镇化发展重视“不到位”。在城市建设过程中，存在城市中心区、县（市）主城区和发达镇所在地发展较快，面貌日新月异。相比之下，城市（城镇）的周边地区、城乡结合部大多被忽视。城市发展多为单中心式，以城市中心为核心呈环形递减，到城乡结合部，基础设施建设欠账较多，配套功能还不完善，二、三产业的支撑力度小，城镇吸纳集聚功能比较弱，支撑和辐射服务城市中心功能不强。同时在城区发展过程中，一些高耗能、污染环境的企业逐步迁至城郊，分布在有一定人口规模的近郊中小城镇内，造成城市周边地区环境质量下降。
（三）城镇化推进受制于“投入关”。推进城镇化需要资金、土地、产业、项目等政策支持。城市中心土地收益率高，是政府和市场关注的交点。而城市周边或小城镇土地收益率低，甚至无收益，开发建设的吸引力不强，建设融资能力较弱，市场资金不会向这里注入，政府财力主观上也不愿向城镇流动，无法形成多元化、多渠道投资的城镇基础设施建设体制。
（四）城镇化进程遇到“户籍槛”。城镇人口比重是城镇化的重要标志。长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和管理体制，使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着制度上和政策上的不公平。特别是“农转非”的户籍制度改革始终是困扰城镇化的一道不可逾越的门槛。以户籍为分界的不公平的社会管理制度，导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织，又脱离家庭，同时又没有融入城市的庞大的农民工群体。“农民工”、“乡下人”、“外来妹”就是户籍制度下的“产物”。“农民”身份无法享受到城市的就学、医疗、低保等社会保障和市民待遇。大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利。改革开放30年，已经有几代“农民工”生活在城市中。
（五）城镇化建设过程“重建轻管”。建设小城镇，基础设施和公共设施维护需要一整套机制。有的地方推进了城镇化建设，但无专门专业的管理机构，城镇管理不规范，小城镇建设美景不长，新建设两三年的小城镇又出现破烂不堪景象，政府又得下大气力改造。由于管理不到位，导致城镇化走不出“建设——改造——建设”的怪圈。
三、推进城镇化建设的体制机制建议
城镇化建设是一项长期的历史任务，是一项稳步开展的过程。如何推进城镇化，建设什么样的城镇，中央经济工作会议已经开出了药方，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。走“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化发展道路，需要攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，才能推进城镇更好地发展。
(一)推进户籍管理体制改革。加快城镇化建设是党的十八大提出的目标要求，也是各级政府加快缩小城乡差距、改善城乡居民生产生活环境和条件的重要举措。加快推进城镇化，首先要打通户籍管理制度第一关，放开对农民的进城落户的限制，逐步建立城乡统一的人口登记制度，积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。逐步取消城乡二元户口制度，农民自愿放弃土地的所有权在城市定居的，通过原则乡镇出具相关证明，就可以办理“农转非”实现公民身份平等，从制度上消除城乡分割，促进人口自由迁徙。同时，把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、住房等各项社会福利制度改革结合起来。积极稳妥地推进与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、养老、住房等制度改革，在消除城乡二元结构的体制性障碍方面取得突破。
(二)完善配套公共服务管理体制。党的十八大和十八届三中全会明确提出要转变政府职能，推进地方政府改革。各级政府公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。应在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村(城中村)延伸。城镇政府应把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到“城中村”和已经与城镇连片的农村，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。
（三）建立产业支撑城镇发展的引导机制。产业是立城之本，兴镇之基。小城镇建设较好、配套设施完备、发展较迅速城镇化率高的城镇都有产业或园区支撑。如宾县的宾西镇、五常的牛家镇、双城的周家镇等都是典型的产业拉动型城镇。应坚持把经济发展放在城镇建设的首位，建立以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代化城镇化建设引导机制，实现城镇建设良性互动、协调发展。应根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势，侧重于某一产业，进行错位发展，切实改变产业雷同、项目重复、效益低下、资源浪费的状况，从根本上增强城镇的内聚力和辐射力。应加强对各级工业园区特别城镇的工业聚集区的分层分类别指导扶持，不断完善基础设施，构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台。城镇也应主动承接城市中心外迁企业，建立税收奖励政策，吸引更多的城市外迁企业到城郊或城镇落户发展，提升城镇化建设的“造血”功能。
（四）整合城市管理资源和体制。树立建管并重的观念，深化城市管理体制改革，强化公共服务和微机管理，提高城市综合运行效益。把城市建设管理和提高城市公共服务水平结合起来，着力整合公共服务资源，努力扩大公共产品和服务的供给，完善城市服务功能、提高人居环境质量。应引入数字化、智能管理系统，交通部门加大电子系统投入，将城市的交通管理体制向城郊、城镇转移和延伸，提升城镇交通控制水平；公安系统的电子监控系统“天眼”工程也应覆盖到城郊和城镇，提升城镇的安全监管能力；城管部门应对加大对城镇的主要街路、商业繁华地段、人流密集地区进行管理，发挥城管综合管理职能，以经营小城镇的理念管理城镇，提升城镇的整体管理水平。应统筹城市基础设施建设和管理，破除部门和地区分割，在统一规划基础上协同建设，减少盲目填挖和拆建。应加大“城中村”改造力度，坚持城市规划为先导，通过政策、规划、计划的适时调控，推动“城中村”的空间形态改造、社会形态改造和经济再造，以实现“城中村”与城市的全面融合。
(五)建立促进城镇化健康发展的协调机制。推动城镇化健康发展涉及的范围广、内容多，涉及“三农”、城镇规划、土地、财税以及地方政府转变职能和机构改革，覆盖经济各个领域。因此，应建立政府主要领导牵头，财政、人社、交通、公安、建设、农委等部门参与的城镇化建设领导小组，并设立长期的工作机构，负责城镇化建设有关政策制定、承接上级政府的扶持政策和协调各部门，形成政府主导、基层组织配合、相关部门联动的城镇化建设领导体系和运行机制，为加快城镇化建设搭建发展的“平台”。
