我市开发区产业园区体制机制对策研究

　　我国于80年代初期，在沿海开放城市设立经济技术开发区，随着改革开放的进一步扩大，开发区在内陆城市逐步开始兴建，并享有沿海经济技术开发区的优惠政策。我市开发区起步于90年代初期，历经20余年的开发与建设，开发区充分利用体制、机制及政策优势，发挥产业集聚和区域辐射效应，率先发展成为全市经济发展最具活力、最具潜力的增长极，为我市经济社会发展做出了重要贡献。但随着全国的全面对外开放，开发区特殊优惠政策的优势逐步减弱，其赖以发展的土地、税收等政策优势逐渐消失，尤其是我市的园区产业结构相对单一，持续发展的动力不足等现象逐步显现。为提升效能、规范管理、优化服务，进一步发挥开发区引领全市经济发展和保增长的龙头作用。本文就创新管理体制机制，增强产业园区发展动力进行阐述和分析，使开发区由“政策优势驱动增长”向“体制优势驱动增长”转变，让管理创新成为我市园区发展的一条生命线，为我市经济社会发展提供体制机制保障。

　　一、国内先进园区管理体制机制模式

 　　我国开发区的设置大致分为：经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、旅游度假区等类型，其中，尤以经济技术开发区和高新技术产业开发区为典型。根据规模、任务和批准设立机关的不同，分为国家级、省级和省级以下三个层级。于1981年经国务院批准，建立经济技术开发区，现已形成多元化的开发模式和运行机制，我办为使我市开发区由“政策优势驱动增长”向“体制优势驱动增长”转变，对西安、成都、宁波、杭州等地进行学习考察，归纳总结可分为四种管理模式：统一管理模式、协同管理模式、委托管理模式和政区合一管理模式。 　

　（一）统一管理模式。其中统一管理又大概分为“行政型”和“公司型”两类。

　　1。行政型。行政型主要表现为特区型和派出型两种类型：

 　　第一，特区型。由政府成立开发区管委会，主要是把开发区作为地区经济发展中的“特区”，本着特事特办的方针，赋予开发区管委会以省级或市级管理权限。特区管理模式的特点是开发区与行政区高度统一，具有独立的行政执法主体地位，具有独立立法权，发建设与社会经济事务管理统一，消除了“块块”之间的矛盾；它的不利因素是增加行政区划分，调整机构设置，加大改革成本。如，上海浦东新区、深圳特区。

 　　第二，派出型。管委会作为市政府的派出管理机构，省、市管理权限由有关行政职能部门的派出机构行使，市级各职能部门对经济技术开发区下设的对口部门进行业务指导。它的特点是开发区没有相关区域行政管理权限，经济开发与社会管理相分离，可以集中统一快速地进行经济开发，改革成本小，可操作性强；不利因素是管委会缺乏独立行政主体资格，容易与当地行政部门产生摩擦。如杭州的两个国家级开发区。

　　2。公司型。即是无管委会型管理体制，产业园区管理机构本身就是营利性的公司，总公司作为法人，它的特点是产业园区内的企业通过设立总公司对园区内事务进行管理和规划，一要承担经济活动，二要执行部分政治协同功能。如深圳蛇口，称之为“蛇口模式”行政职能严重缺位，适合区域功能比较单一初建阶段。

 　　（二）协同管理模式。比较适应一区多园和一域（经济区、行政区）多区涉及多部门、多行政层级的开发区。如，天津的滨海新区属于“协管”型的管理体制。“协管”管理模式，有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。

 　　（三）委托管理模式。委托型主要表现为开发区管委会委托开发公司进行开发和行政区委托开发区管委会代管两种形式。一是，管委会设立开发公司，授权开发公司进行开发和管理。如深圳科技工业园，最高领导机构为园区管委会，管委会之下设立科技园总公司。管委会决定科技园发展的大政方针和规划，并任命公司总经理。总经理负责公司日常工作，对区内各项管理、经济和人事决策有较大自主权。二是将行政区委托管委会管理。如，重庆市九龙坡区人民政府委托重庆高新技术开发区管委会代管石桥镇、石桥街道办事处。管委会作为市委、市政府的派出机构在开发区内，根据市委、市政府的授权，行使开发建设管理的职能和对委托代管地区行使党务及行政、经济、社会事务管理的职能。委托代管行政区模式的特点是开发区为准行政区，拥有较大的行政管理权限，具有相对独立的行政执法主体地位；优点是实现了开发建设与社区经济事务管理的统一；缺点是需要完善法律法规。

 　　（四）政区合一管理模式。产业园区以政府部门管理为主，强调的是政府部门的重要作用。政区型主要适应经济功能区与行政区合并或在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。如青岛开发区与黄岛区的合并、宁波开发区与北仑区的合并以及沈阳东陵区、浑南新区（沈阳国家高新区）、沈阳国家航空高技术产业基地整合而成浑南新城。这种模式的特点和优点主要是兼具经济功能区和行政区的双重功能、管理体制高效灵活。但体制上作为政府派出机构的管委会在对开发区事务的处理上，就没有了自主权。如成都经济技术开发区采取政府主导型（管委会代管型），即由成都市政府委托开发区所在地政府龙泉驿区政府和成都经济技术开发区管委会共同管理。作为政府管理机构实体的管委会，是一个特殊的过渡性的行政主体，但又不是法律意义上的十分规范的政府管理架构。机制上，政府完全忽视了对内部相关部门的监督和管理，而把注意力集中到了招商引资和对投资者服务上。观念上的错位，使得政府内部各部门工作积极性不高。 　　二、我市开发区管理体制历史沿革及现状 　

　（一）开发区设置现状。目前，我市拥有各级各类开发区14个，其中，国家级开发区4个，即哈高新区、哈经开区、宾西开发区、利民开发区；省级开发区10个，即双城2个，五常、尚志、巴彦、通河、方正、延寿、木兰、依兰各1个。 　　（二）哈高新区和哈经开区管理体制和工作机制。2010年10月，按照市委确定的“北跃、南拓、强县”发展战略，依据《中共哈尔滨市委、哈尔滨市人民政府关于支持哈尔滨科技创新城和哈南工业新城的若干意见》（哈发﹝2010﹞2号，下同）精神，从管理体制、行政审批、行政执法以及政策、资金支持等方面加以明确：

 　　第一，明确了对新城实行“政区共管”管理模式。哈高新区和哈经开区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，行使市级经济建设管理权限。目前，分别由市领导同时担任松北区委、哈高新区党工委书记及平房区委、哈经开区党工委书记；松北区政府主要领导兼任哈高新区管委会主任，平房区政府主要领导兼任哈经开区管委会主任。党工委、管委会在代表市委、市政府统一领导和管理区域范围内党务、经济建设、行政监察及社会管理事务的同时，作为新城建设主体，分别与松北区、平房区共同承担新城开发建设任务。

 　　第二，调整完善了新城支撑服务体系。哈经开区、哈高新区经济建设事务原则上实行封闭式管理。原哈开发区城乡规划分局、国土资源分局、房产住宅分局、环保分局、工商分局、地税局、国税局等机构更名为哈经开区相关分局，为市直相关部门在哈经开区的派出机构。

 　　依托松北区已有机构建立哈高新区城乡规划局、国土资源分局、房产住宅分局、环保分局，既为市直相关部门在哈高新区的派出机构，也为市直相关部门在松北区的派出机构，“一个机构、两块牌子”。增设或依托松北区已有机构建立哈高新区工商分局、地税局、国税局，为市直相关部门在哈高新区的派出机构，同时也为市直相关部门在松北区的派出机构，加挂松北区的牌子。 　

　  市直相关部门委托哈高新区、哈经开区相关分局行使市级管理权限，并对其具体行政行为进行指导、监督、检查。 　　第三，支持新城创新管理模式。本着提高工作效率的原则，支持两个开发区与行政区优化资源配置。市编委分别为哈高新区核定了内设机构19个，行政编制76名，处级领导职数34名；为哈经开区核定了内设机构20个，行政编制77名，处级领导职数35名。在市编委确定的编制和机构数、领导职数范围内，哈高新区、哈经开区可根据工作需要自行确定和调整内设机构和处级领导职数，协调推进各项工作，以加快新城开发建设。哈高新区和哈经开区城乡规划分局、国土资源分局的人员、编制和经费由两个开发区管理（两个开发区在配备城乡规划分局、国土资源分局领导班子时，需征求市城乡规划局、市国土资源局的意见），业务及工作监管由市城乡规划局、市国土资源局负责。

 　　此外，关于行政审批问题，明确了凡国家规定必须由市级政府审批的事项，授权哈高新区和哈经开区管委会审批；凡国家关于审批权限规定不明确的，一律交由哈高新区和哈经开区管委会行使；不能向哈高新区和哈经开区管委会授权、又不设分局的市直部门，与哈高新区、哈经开区管委会建立联席会议制度，本着沟通协商的原则，定期研究解决哈高新区、哈经开区建设发展中的有关问题。关于行政执法管理问题，除涉及国家安全、公共安全、环境及其他影响人身健康和安全的检查外，行政执法部门对哈高新区和哈经开区内的企业经营实行非违法不介入。必须进行执法检查时，由哈高新区和哈经开区管委会派人陪同检查。

 　　（三）其他开发区管理体制和工作机制。根据省、市编委批复，宾西开发区、利民开发区及10个省级开发区的党工委、管委会，均为同级党委、政府的派出机构，代表县（区）委、县（区）政府统一领导和管理开发区的党务、经济、行政及有关社会事务。区、县（市）党政主要领导分别兼任党工委书记、管委会主任。按照哈发﹝2010﹞2号文件精神，《意见》所涉及的相关扶持政策，同样适用于哈南工业新城所涉及的双城市、五常市等有关区域。

 　　三、我市开发区、产业园区管理体制机制存在的问题

 　　（一）经济和社会事务一体化管理模式出现明显弊端。由于开发区、产业园区的“准政府”式管理模式，既履行着区内城市管理、社区管理的大量职能，既不能像政府面面俱到，又要接受方方面面的考核，同时开发区地处土地资源丰富的城郊一带，随着各级政府对农村工作的重视程度的加大，区内的农村社会事务管理的工作量也越来越大，其开放功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中。政区部分，大量的社会事务管理，影响了开发区经济发展主职能的发挥，削弱了招商引资、开发建设的精力。尤其遇有中心工作，人员统一调度，难以保证负责招商引资和社会事务的人员专职其事。同时，开发区管委会兼具管理者与开发者的双重功能，管理与开发功能合一存在职责不清、政企不分的弊端。政府社会职能过多，必将导致开发区管理机构工作经历分散，工作主动性减弱，管理机构和管理人员增多，精干、高效的行政运行机制受到制约。

 　　（二）经济管理和审批权限下放不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限，只能由各地自行把握。哈尔滨市委、市政府早就下发有关文件，要求赋予开发区市级审批权限，但市直有关部门权限下放不到位或限定条件繁琐，而且上级部门对开发区的行政管理干预过多，没有做到彻底下放权限，甚至有一些原本下放的职能权限也要求上收。另外，开发区相当一部分经济管理权限都是通过委托的形式赋予的，容易造成权责不清，主体不明确。

 　　（三）创新意识不强，人事管理僵化落后。一是开发区自身的创新意识、改革意识减弱，惰性滋长，不能较好地适应新形势、研究新情况、解决新问题。二是我市开发区核定了相应的编制，组建开发区的工作人员由机关和事业单位工作人员转入，因此人员仍然束缚在体制内，人事管理采取身份管理的模式，未打破身份、编制性质和岗位界限，编制管理与人才引进的矛盾难以解决，体制内的不出去，体制外的进不来，造成人员的固化和沉淀。三是机制体制束缚，激励机制不完善，人员知识更新步伐滞后，人员流动性差，致使缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进即满，观念老化，队伍更新缓慢的问题比较突出。四是专业人员业务培训跟不上。市委、市政府赋予开发区市级行政审批权限，而负责审批的工作人员对业务和政策掌握不清，将应该由区内审批事项又推到市级相关部门，市里又按照审批权限责令开发区进行审批，这样相互推诿扯皮，效率低下，极大的影响了开发区经济发展和招商环境。

 　　四、开发区、产业园区发展的建议和对策

 　　（一）规范管理权限，转变运行模式。解放思想，更新观念，切实把开发区作为特殊的经济区域，按照事权统一的原则赋予开发区相应的经济和行政管理权限，实行特殊的管理模式，给予重点扶持。依法合规，能放则放，将市级有关审批管理权和行政执法处罚权下放给开发区管委会，不截留、不走形式，一放到底，增强开发区自主管理能力，提高运行效率，降低行政成本。

 　　（二）因地制宜，选择适当的管理模式。一是对区位相对独立、封闭，功能单一的园区。按照“宜统则统、宜分则分、统分结合”的原则，重点剥离社会性职责，将开发区负责的党务方面的管理职责和负责经济运行的组织、协调、管理以及社会管理、公共服务职责交由当地党委政府及相关职能部门管理；强化开发区的建设发展、招商引资、产业集聚、项目服务职能，使开发区和行政区职责各有侧重、优势互补。二是开发区毗邻老城区，与行政区界限难以划分或作为新型城镇化建设试点的。采取政区合一型管理模式，其交通便利，联系方便，区位优势明显，涌进项目多。在经济技术和社会服务基础上采取相互依托、优势互补的方式，管理体制的侧重点在于统一政策，独立发展，行政区的管理机构实际上兼有开发区与行政区的管理职能，可以采取多个机构两块牌子、双重职能的管理体制。

 　　（三）发挥社会中介组织作用，探索新的管理模式。按照社会主义市场经济和社会发展的要求，把行政管理的重点转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业；把一些技术性、服务性和公益性的事务交给事业单位办理；把社会自我调节与管理的职能交给社会中介组织。社会中介组织可以作为开发区、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有开发区行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用。把大量具体琐碎的社会监督的职能，甚至有关落实政策和行业管理的职能等移交给中介组织，能够使开发区管理机构从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务，使开发区真正实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的建设目标。也可以通过对行业协会和中介组织的监管，达到对企业监管的目的。但在有效发挥社会中介组织作用的同时，还必须对其加大监管力度，加强行业行业自律，引导健康发展。

 　　（四）建立机构精干、办事高效的管理运行机制。开发区应该跳出现有管理体制的壁垒，探索新的管理模式，营造良好的经济发展环境。一是权责一致，避免职责交叉。按照精简、统一、效能的原则，开发区管理机构的设置，要建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和小机构、大服务的要求，建立灵活高效的运行机制。合理划分事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。二是整合机构，灵活机构设置。按照实事求是、从实际出发的原则，按照有利于开发区经济发展、社会进步的要求，因地制宜确定开发区管理和服务机构。就我市开发区而言，可以进一步整合开发区、行政区内部职责交叉重叠、管理与服务对象单一以及工作任务不饱和的管理机构，只要在市编委核定的机构总量内，各开发区可以通过优化整合内部组织结构、压缩非业务机构的办法，强化招商引资以及重点产业、重点项目谋划与生成、项目推介等业务机构设置。

 　　（五）探索新的选人用人机制。开发区需要打破传统的人事管理模式，实行人力资源的管理创新，充分发挥人才的积极作用。我国现有行政机构的人事和编制管理是在长期的计划经济管理体制下所形成的，缺乏优胜劣汰机制，存在着工作效率低和冗员现象。开发区作为一种新型的经济发展模式，如果缺少灵活的人力资源管理和择优竞聘机制，就很难发挥开发区的管理体制优势。借鉴西安开发区用人模式，跳出编制看编制，积极探索新的选人用人的机制，要创新用人办法，对特殊职位、特殊专业急需人才，可探索在编制总额范围和规定比例内实行“聘用制”、“雇员制”，聘用或雇佣特殊专业人才，引入市场化、契约化的概念和做法。一是解决开发区工作人员紧缺的供需矛盾，满足开发区转型发展对专业人才的需求，突破编制和身份的舒服，解决用人机制进出的“瓶颈”；二是提供用人效率，减少用人成本。可以有针对性的选择人才，能够招来就用，而且人员能进能出，待遇可高可低，完全根据需要和市场走，弥补了各专业领域岗位的人才缺失，提高公共服务效能。多渠道集聚人才。大力推进海内外高层次人才，要像抓招商引资那样抓引进人才，不惜重金把科技拔尖人才和领军人才吸引到开发区。加大人才培养力度。注重工作实践中培养锻炼人才，进一步拓宽高层次人才培养渠道，积极支持开发区各类人才培养项目。激发人才队伍活力。完善分配制度，坚持按劳分配和按生产要素分配相结合。物质奖励与精神激励相结合，实行待遇与岗位职责、工作绩效、实际贡献及成果转化产生的效益直接挂钩，让做出一流贡献的人才获得一流的报酬。鼓励高层次人才到开发区转化科技成果，鼓励各类企业和投资人承接高新技术成果转化项目。完善人才服务体系，为高层次人才创新创业提供全方位服务。