关于我市强化机构编制监督管理的实践与思考

　　近年来，在行政管理工作中，机构编制工作的比重越来越大，监督管理的重要性也愈加突出。科学有效地做好机构编制监督管理工作，对提高行政效能，减轻财政负担，保障经济社会不断发展，具有重要的意义。监督管理是机构编制工作中的一项重要职责，既是重点，也是难点。随着我市经济社会的快速发展，机构编制监督管理也面临着一些新情况、新问题，需要进一步深入研究和实践。? 　　一、基本情况? 　　我市对机构编制监督管理工作高度重视，监督管理制度建设不断加强，工作方式方法进一步创新。市编办按照“精简、统一、效能”的原则，在机构编制监督管理方面积极探索，大胆实践。特别是去年以来，我市开展机构编制核查和针对核查问题的整改工作，是我市机构编制部门独立设置以来最大规模的一次清底，领导重视，部门配合，摸清机构编制底数，查找机构编制运行中的实际问题，为优化配置、用好存量，加快机构编制监督管理规范化、法制化、科学化建设步伐奠定基础。? 　　（一）机构编制底数更加清楚? 　　我办按照省编委办的部署和要求，对全市机构编制情况进行了系统摸底清查，全面了解掌握了全市机关、事业单位审批文件备案、机构设置、编制类别、领导职数、财政供养人员、超编人员数目、人员岗位身份、数据信息维护等现状。? 　　（二）机构编制监管更为规范? 　　长期以来，在机构编制管理中存在着重审批轻管理的问题。特别是重视机构的设立、撤并，编制核定、精简、调剂，职能的确定、调整，而忽略了对机构编制政策法规落实和执行情况的监管。为了解决监管乏力、没有抓手、缺乏制约的问题，在严格执行上级有关机构编制管理规定和要求的基础上，市编委办先后制定了机构编制实名制管理、机关事业单位考试录用（招聘）工作人员编制审核（核准）、控制和规范编制外使用工作人员、议事协调机构和临时机构管理等多项规定和办法。逐步建立统一要求，规范管理，预防在先，监督管理贯穿始终，惩戒处罚在后的一套规范的管理模式。? 　　（三）机构编制配置更趋合理? 　　机构编制是重要的行政资源，既要监管到位，又要合理运用、优化配置。监督管理机构编制资源的合理使用，对区域经济及社会发展具有保障和促进作用。随着城市化进程不断加快，我市通过系统掌握全市编制使用情况和机构职责发挥情况，统筹协调，有序有效地配置机构编制资源，确保了机构编制的合理调整，把有限的编制资源向经济社会发展一线、保障改善民生和维护社会稳定等重点领域倾斜。? 　　二、主要问题及成因分析? 　　近年来，我市机构编制监督管理工作虽然取得了一定成效，但是，在机构、编制、人员和职能管理等方面同时也面临着一些比较突出的矛盾和问题。? 　　（一）结构性超编? 　　尽管我市机构编制在整体上不超编，但存在结构性超编问题。结构性超编问题一时难于整体消化。一是“松哈”合并时，人员进行了归并，但省里没有核增编制，特别是原松花江地区使用省核定地方事业编制及人员，省一直未给核增行政编制，造成了客观超编。二是市辖区区划调整后，编制和人员做了精简或调整，但编制精简调整的幅度远远大于人员精简分流的数量，导致人员消化任务较重。三是历史形成的机关事业编制，由于平台编制清零，又未给予核增冲销编制，所以这些单位人员也表现为超编。四是省编办以省教育厅2001年统计年报为依据核定中小学教师编制时，因我市上报数据有误差，按照黑政办发〔2002〕69号文件规定的教职工与学生数比例标准，事实上少核给我市1077名中小学教师编制。五是2010年省核定乡镇卫生院编制时，各地市乡镇卫生院编制控制在农业人员的0。9‰到1。5‰范围内，省按照0。9‰的最低比例为我市核定乡镇卫生院编制，造成核定后的编制低于现有人员的数额。省下达的编制数与我市区、县（市）原有编制数减少了1226名，与现有人员数相比减少了1418名。六是每年政策性安置接收转业、退伍军人等。七是在政府机构改革中，部分事业单位整合划入机关，而编制未得到相应的补充。? 　　（二）部分机关事业单位人员未进平台? 　　未进入平台的机关单位人员，主要是由于组织任命、政策性安置等原因产生的。未进入平台的事业单位人员，主要是由于教育编制不足，部分区在编制外招聘中小学教师以及引进人才等原因产生的。我市中小学教师编制不足问题日益凸显，已严重制约了我市教育事业的发展。? 　　（三）编制外聘用人员? 　　一是自2004年我市先期开展事业单位改革后，在全市范围内积极推进事业单位后勤服务社会化改革，逐步取消工勤编制，实行工勤岗位管理。之后，又逐步推进机关后勤服务社会化管理改革。不核定工勤编制，但工勤岗位仍然要用工勤人员，主要使用了各种临时用工人员，这是我市机关和事业单位存在编制外聘用人员的主要原因。二是从聘用人员数量看，教育、卫生系统比较集中，主要是由于我市城区不断地外延拓展，对教育卫生事业需求日益增加，由于编制总量历史欠账较多，为解决编制不足问题，部分学校、医院聘用编制外服务人员以补充本单位人员不足。三是公安、环卫、民政等涉及社会治安、社会公益及社会民生等方面，都根据有关要求使用了编制外雇用人员，还政策性聘用了“40、50”人员。? 　　（四）要求增加机构编制和领导职数的呼声较高? 　　近几年，各部门对机构编制工作的重视程度越来越高，但有些部门和单位对严格控制机构编制的重要性认识不足。一是部门利益化现象。片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制、提升机构规格。如有的部门要开展某一项工作，就要设立一个机构增加编制和领导职数，甚至要求调整部门职能，有利的就争权，无利的就推诿。二是不按程序报请。有的部门和单位不按照规定程序申请有关机构编制事宜，直接越级申请，或者直接上报主管领导，或在相关会议上提出有关机构编制的要求等，违反了机构编制工作程序，干扰了机构编制工作正常秩序。三是“条条干预”机构编制事宜。上级行业主管部门在制定规章、下发文件时，经常夹带对机构编制的要求，以工作重要为由，通过划拨经费、项目审批和评比达标等条件，要求下面设置相应机构，而下级部门往往以此为依据，要求编制部门增设机构、增加编制，核增领导职数等。? 　　三、强化机构编制监督管理的对策和建议? 　　机构编制监督管理工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段，是合理优化、科学配置行政资源的有效方法。加强机构编制监督管理，不仅需要建立科学有效的监督检查约束机制，更需要有一套严格、规范、可行的管理办法。? 　　（一）加大机构编制有关法规的宣传教育? 　　充分发挥报纸、电视、信息简报等多种宣传工具作用，多层面、多角度地大力宣传机构编制管理工作。利用各级机构编制部门及各部门的门户网站，宣传有关机构编制管理的政策法规、重要文件及上级有关精神，让广大干部群众了解机构编制管理、参与机构编制监督、支持机构编制工作，并通过机构编制管理正反两方面的事例和案件，增强各级各部门领导干部及机构编制工作人员的机构编制法制意识，从思想上树立依法、依纪、依规管理机构编制的观念。编制部门要建立公开办事制度，对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序和部门职责，通过适当的方式向社会公开，接受群众监督，使机构编制工作进一步公开透明，努力杜绝违规操作，不断加大监督力度。? 　　（二）加强机构编制部门监督管理职能和队伍建设? 　　一是机构编制部门要适应新的发展形势，完善监督管理的程序与手段，在内部形成强有力的监督管理机制，实现机构编制监督检查的制度化、经常化，把自觉监督检查工作寓于机构编制管理的全过程，做到事前监督、事中监督与事后监督并重。对部门提出的增设机构、调整职能、增加领导职数和人员编制等事项，事前要深入调研认真进行论证，为领导决策提供可靠的依据。机构编制部门要充分发挥自己的职能作用，坚持原则，不徇私情，敢于“唱黑脸”，切实为各级党委、政府把好关、负好责。机构编制事项审批后，要采取多种方式和途径，对其机构编制执行情况进行跟踪监督，并逐步形成监管机制，建立机构编制规范化、法制化管理模式。二是坚持抓工作与抓队伍并举，大力加强与推进机构编制监督管理工作者队伍建设，配备专职监督检查人员；大力加强机构编制部门工作人员的业务学习和培训，不断提高机构编制监督管理工作人员的政治和业务素质。? 　　（三）进一步建立健全机构编制监督管理工作的相关制度? 　　1、实行机构编制审计和考核制度。将机构编制执行情况，纳入领导班子年终考核和全年工作目标完成情况考核之中。机构编制部门要会同有关部门对机关事业单位机构编制的执行情况进行离任审计。? 　　2、实行机构编制监督检查协作机制。机构编制部门要与相关部门密切配合，各负其责，形成合力。强化机构编制管理与组织（人事）管理、财政管理等综合约束机制。按照有关规定，由机构编制、财政、组织和人力资源社会保障等部门对机关事业单位机构编制、组织人事管理、经费预算和社会保障等实施联动管理。要在机构编制部门审核同意设置的机构和核准的编制范围内，组织、人力资源部门方可安排新增人员计划；机关、事业单位增加人员，须凭组织、人力资源部门核发的增人计划办理有关手续；财政部门要把机构编制和人力资源部门核定的人员数量，作为拟定财政预算和核拨经费的主要依据。对超编制进人和擅自增加的人员，组织、人力资源和民政等部门不予办理录（聘）用、调配、毕业生就业、工资核定、社会保障、退役士兵安置等手续，财政部门一律不予核拨经费。要加强与纪检监察部门的密切配合，科学整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，形成督查合力。还要充分利用各职能部门和新闻舆论的监督，为不断提高监督检查工作质量，推动监督管理工作健康发展发挥积极作用。? 　　3、实行机构编制管理领导责任追究机制。各级政府的主要领导、分管领导和部门领导是机构编制管理的第一责任人和主要责任人，因此，政府主要领导和各相关职能部门领导必须认真履行职责，加强对机构编制监督管理工作的领导，重视和支持机构编制监督管理工作。对违反机构编制管理规定而设置机构、超配人员、超职数配备领导干部的，要对主管部门的领导和有关责任人进行追责。? 　　4、实行编制使用核准制度。贯彻落实考试录用公务员和事业单位考试招聘工作人员的相关规定，坚持标准、严格把关、主动服务、搞好协调。各级机关、事业单位进人，必须先报机构编制部门核准，经确认后，由有关部门办理相关手续。实行编制使用核准制度是强化编制总量控制，建立健全预审机制的有效手段，也是各级机构编制部门管住人员编制，抑制超编制、超结构等不合理因素进人的有力措施。对于超编问题，将对超编地区、单位严格执行编制使用核准制度，严把入口，畅通出口，通过自然减员和调剂等办法逐步消化。? 　　5、实行编制外用人管理制度。大量使用编制外人员造成机关、事业单位职责任务和财政供养人员管理体外循环、编外人员编内使用等问题，从而增加了行政成本，降低了行政效能，加重了财政负担。对于编制外用人问题，按照我市《关于严格控制和规范编制外使用工作人员的意见》（哈编字〔2011〕33号）相关规定，严格执行编制外用人审批程序。认真清理编制外用人，严肃编制外用人纪律。? 　　（四）积极探索机构编制法规纪律纳入党政领导干部培训? 　　为增强全市各级、各部门领导干部对机构编制工作的了解和认识，全面提升党政领导干部贯彻执行机构编制管理法规的纪律观念。要积极探索将机构编制法规纪律纳入党政领导干部培训规划，将领导干部作为机构编制纪律普及教育的重点群体，在市委党校、市行政学院举办的各类干部教育培训中，机构编制法规法律纳入教育培训学习的课程。建立健全相关学习培训机制，强化领导干部的机构编制法律意识。? 　　（五）认真开展机构编制监督检查调研工作? 　　机构编制监督检查调研工作。是进一步搞好机构编制管理工作的重要环节。要紧紧围绕党委、政府关注的焦点、机构编制管理的难点，把督查调研作为一项重要工作认真思考，找准点，选好题。对一些复杂问题，可以通过部门联合督查调研的方式进行，提高督查调研质量，形成有价值的调研报告。通过开展督查调研，可以更多地了解各部门的情况，更好地解决督查工作中遇到的实际问题，为领导的正确决策提出科学合理的建议，促进机构编制工作顺利发展。