我市严格控制和规范编制外使用工作人员的探索与思考

　　近年来，我市部分机关和事业单位在编制外使用了一些由财政负责支出的工作人员（以下简称编制外用人），这对于补充社会管理力量，为广大人民群众提供公共服务，缓解编制资源不足的矛盾起到了一定作用。但是，由于编制外用人尚未形成统一规范的管理，大量使用编制外人员，势必造成机关、事业单位职责任务和财政供养人员管理体外循环、编外人员编内使用等问题，从而增加了行政成本，降低了行政效能，加重了财政负担。如何发挥机构编制部门的职能优势，节约行政资源，严格控制和规范编制外用人，是需要深入探索与思考的课题。? 　　一、严格控制和规范编制外用人的实践意义? 　　为了进一步发挥机构编制部门在管理执政资源和体制改革的职责作用，严格控制与机构编制管理政策相违背的不合理要求，确保我市各项事业发展与人员配置和财力支撑关系更趋合理，市编委从全市实际情况出发，下发了《关于严格控制和规范编制外使用工作人员的意见》（哈编字〔2011〕33号），对严格控制和规范管理编制外用人进行了积极地探索。? 　　（一）严格控制和规范编制外用人，是加强机构编制总量控制的必然要求。近几年，中央和省先后下发通知，强调进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制，强调要严格控制人员编制总量，强调坚持机构编制“一支笔”审批的原则。编制外用人，尽管不在行政、事业编制之内，但他们承担了机关、事业单位专业性、公益性、特殊性、临时性等职责任务，人员经费大部分是由财政支出的，其实际上已成为机关、事业单位人员的一部分。如随着机关事业单位后勤服务社会化改革，原使用的工勤编制正在逐步转为工勤岗位，现保留的编制或已取消了编制保留的人员、及现聘用的编制外用工，都是在工勤用人总量之内，都必须统一由编制部门管理。编制外用人的数量和结构，必然对机构编制总量控制产生影响和作用。编制外用人的情况，也直接反映了每个机关和事业单位职责任务执行效能和编制使用的效果（有的城市和地区，已经把编制外用人作为机构编制执行情况绩效评估主要内容）。编制外用人，实际上已成为机构编制管理一种形式和延伸。所以，对编制外用人，必须加强机构编制管理，严格控制结构、规模和总量，严格坚持“一支笔”审批原则。? 　　（二）严格控制和规范编制外用人，是堵塞机构编制管理和用人机制漏洞的具体措施。一方面，编制外用人对缓解编制资源不足、解决就业等起到了一定的积极作用；另一方面，也成为规避机构编制管理的理由，躲避行政问责的借口，加大财政负担的原因，产生用人不正之风的土壤。编制外用人如不能实现统一管理，势必造成机关、事业单位人员编制多个管理体系，势必造成机关、事业单位职责任务和财政供养人员管理体外循环、编外人员编内使用等问题，势必造成为了安排人员而使用编制外用人。针对上述问题，只有充分发挥机构编制部门对行政资源统一配置和对公共财政前置控制作用，才能对全市机关、事业单位现有编制外用人的工作岗位和规模，实行总量控制；只有把编制外用人的使用情况，作为评估机关、事业单位职责任务执行情况及调整机构编制的依据，才能管好、管住编制外用人；只有把编制外用人的控制，作为机构编制统一规范管理的重要手段，才能逐步精简、消化编制外用人；只有严格控制和规范编制外用人，才能减少和预防不正常用人的不正之风。? 　　（三）严格控制和规范编制外用人，是解决财政负担过重的重要手段。据市财政部门提供的统计数据表明，市直党政群机关、事业单位2011年编制外用人人员数与2010年同比增加14。2%，经费支出同比增加15。8%。编制外用人数量每年在增长，2011年编制外用人的总量，已经达到市直党政群机关行政编制（含政法专项编制）和事业单位事业编制总数的19。3%。经过调查论证表明，严格控制和规范编制外用人是控制财政支出的一个切入点，认真清理现有编制外用人，进一步规范临时聘用编外财政开支人员的统一管理和审批，逐步减少编制外用人，是降低行政成本，节约行政资源，减轻财政负担过重的保障。? 　　（四）严格控制和规范编制外用人，是强化审批权威性的保障。编制外用人无序增长，主要原因是由于各部门多头审批造成的。要按照集中统一领导的原则，将部门审批行为提升为市政府统一的审批行为，明确今后无特殊情况未经审批，任何机关部门和事业单位原则上不再允许使用新的编制外用人。凡未经市机构编制委员会审批的编制外用人，财政部门将不予核拨人员经费，人社部门将不予办理各种用工手续及劳动保险。由市机构编制委员会审批编制外用人，实际上是由市长按照全市经济社会发展的大局，根据机构编制审批原则和编内编外人员总量控制的需要，实行的集中、统一、规范的管理。? 　　二、编制外用人的现状分析? 　　从数量上看，我市编制外用人数量较多且与往年相比有增加的趋势。其主要构成和主要原因：一是自2004年我市先期开展事业单位改革后，在全市范围内，积极推进事业单位后勤服务社会化改革，逐步取消工勤编制，实行工勤岗位管理。之后，又逐步推进机关后勤服务社会化管理改革。不核定工勤编制，但工勤岗位仍然要用工勤人员，主要使用了各种临时用工人员，这是我市机关和事业单位存在编制外聘用人员的主要原因。二是从聘用人员数量看，教育、卫生系统比较集中，主要是由于随着我市城区的外延拓展，对教育卫生事业需求日益增加，由于编制总量历史欠账较大，为解决编制不足问题，部分学校、医院聘用编制外服务人员以补充人员不足。三是公安、环卫、民政等涉及社会治安、社会公益及社会民生等方面，都根据有关要求使用了编制外雇用人员，还政策性聘用了“40—50人员”。? 　　从用工形式上看，主要是以因后勤服务社会化等改革后所需的临时性用工，及因其他专业性、公益性、特殊性等工作需要的各种协管员、雇员、工勤人员、临时工等为主。由于我市机关、事业单位后勤服务社会化等改革正处于改革实践期、政策转换期、人员过渡期，在由工勤编制转化为工勤岗位还不到位，及与现行工勤编制管理不衔接的情况下，临时性用工是各单位解决工勤服务的最好选择。同时，由于社会治安、社会公益及社会民生及解决历史遗留问题的需要，协管员、雇员等用工形式已成为编制管理之外的最好补充。随着《劳动合同法》的实施，大量原长期编外聘用人员也将成为用人单位无法“摆脱”的“编内”长期供养者，实际用工形式也必将从临时性变为固定性。? 　　从审批程序上看，仍未改变几家审批的问题。如果只从某个部门职能出发，严格控制规范管理编制外用人必然会有局限，缺乏权威性；如果继续延续几家审批、多头管理、多种程序，严格控制规范管理编制外用人必然会引起混乱，没有严肃性；如果不考虑编制使用情况及编制内人员使用情况审批编制外用人，严格控制规范管理编制外用人必然会流于形式，失去实效性。? 　　三、严格控制和规范编制外用人的对策与建议? 　　针对上述问题，机构编制部门必须在坚持探索对编制外用人实施编制统筹管理的基础上，积极创新管理新途径，不断清理并逐步减少编制外用人的总量，理顺相关管理职责，规范和完善相关管理办法，加强与各相关部门的协调和配合，严格控制和规范编制外用人。? 　　（一）实行编制外用人编制统筹管理。为从根本上解决机关、事业单位职责任务和财政供养人员管理体外循环、编外人员编内使用及编制外用人多头管理等问题，必须发挥机构编制部门在配置行政资源和公共财政资源的前置控制作用，将编外用人纳入机构编制管理，对全市机关、事业单位编制外用人与现有机构编制及实有人员，实行总量控制，统筹管理。要坚持机构编制部门“一支笔”审批的原则，严格控制和规范使用编制外用人，并把编制外用人的使用情况，作为评估机关、事业单位职责任务执行情况及机构编制使用情况，调整机构编制的依据；要把编制外用人的控制，作为机构编制统一规范管理的重要手段，严格控制已大量使用编制外用人的部门和单位增加人员编制，也防止有空编或已超编的部门和单位另行使用编制外用人。要建立编外用人实名制管理台帐，及时对各部门和单位编外用人数量、用工形式及相关调整变化等情况进行维护更新，实现编制内与编制外数据信息共享。? 　　（二）探索编制外用人新途径。机关、事业单位后勤服务工作用工，要坚持后勤服务社会化改革的方向，充分发挥市场配置作用，推行劳务派遣、劳务承包。引入市场机制，按照市场规则，变“用钱养人”为“用钱办事”，变编制管理为岗位管理，实现机关事业单位购买服务却不养人。对现有的一些行政、事业辅助工作实行社会服务代理，用市场来配置公共服务。机关、事业单位的环卫保洁、食堂、会议服务、维护维修等非涉密类后勤服务工作，应提倡购买服务，切实提高后勤服务质量，节约后勤服务成本，提高机关行政工作效率和事业单位社会服务水平。机关、事业单位辅助性工作用人，如公安协警、城市管理、教育、医疗卫生等部门的编外聘用人数量较大，要加快分类事业单位改革，在确定一些必要辅助性干部和工人岗位、编制及结构的前提下，对另一些不适于定岗、定编、定结构的辅助工作实行社会服务代理，或在用人单位编制总量内招聘雇员及各种协理人员。? 　　（三）清理和消化现有编制外用人。按照先清理、后规范的要求，组织对全市行政、事业单位编制外用人进行全面清理、登记。对未经机构编制委员会批准使用的编制外用人，对不符合编制外用人要求、没有合法用人手续、或用人合同已过期的，用人单位要按编制外用人的实际情况填表登记，由各主管部门负责对用人单位逐一进行审核汇总后，报机构编制部门备案。各相关单位要通过合法合规的方式妥善做好清理、清退工作。要对不必要的编制外用工进行清理，逐步消化编外聘用人员。如一下子彻底清理编外聘用人员有难度，可以采取按实际工作情况暂时保留或调剂使用等办法，逐步消化到位。? 　　（四）加强编制外用人管理协调与配合。要在认真贯彻执行严格控制规范管理编制外用人精神基础上，与人社、财政部门加强协调和配合，进一步理顺职责任务，明确分工和程序，共同做好编制外用人管理工作。要明确部门“三定”规定主要职责任务，机构编制部门应负责对编制外用人总量、结构、岗位的审核及审批；人社部门应负责制定机关、事业单位临时用工管理办法并组织实施；财政部门应负责对编制外用人经费支出的预算，核拨与把关。具体表述为：机构编制部门负责对机关和事业单位申请编制外用人规模、数量、岗位和结构的评估和审核，并报机构编制委员会审批；人社部门负责对机关和事业单位编制外用工人员及形式的审批、备案，建立数据库，签订劳动合同，保险费催缴并依法实施监督管理和社会保障等；财政部门负责对全市机关和事业单位编制外用人经费支出把关、预算、核拨和资金使用的监督管理。编制外用人的主要审批程序：是由用人单位和主管部门向机构编制部门申报编制外用人的岗位和数额指标，经审核报机构编制委员会审批后，向财政部门申报编制外用人经费，向人社部门申报用工人员及形式、办理聘用人员手续、签订劳动合同、劳动保险等。? 　　（五）制定编制外用人管理办法。一是机构编制部门要根据我市推进机关、事业单位实行后勤服务社会化改革的实际，针对原工勤编制使用的结构特点，研究制定《机关、事业单位工勤岗位管理暂行办法》，明确在没有完全取消工勤编制的情况下，工勤岗位设定、数量比例、用工形式、审批程序等。二是机构编制部门要根据相关规定，制定《机关和事业单位编制外聘用人员管理暂行办法》，规定编制外聘用人员用人原则、适用范围、计划确定、用工形式、审批程序、聘用管理等。要明确将编制外聘用人员纳入人员编制管理，为机构编制部门统筹管理编制外用人提供制度保障。三是人社部门要按照《劳动合同法》有关规定，制定《编制外聘用人员聘用合同管理暂行办法》；财政部门要根据相关规定，制定《编制外聘用人员经费管理暂行办法》，确保编制外聘用人员合法权益的落实，确保《机关和事业单位编制外聘用人员管理暂行办法》的实施。