机构编制工作纳入党委政府目标考核体系的研究

　　机构编制是上层建筑的重要组成部分，在加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置等方面，发挥着基础性的不可替代的作用。2010年，新一轮行政管理体制改革更加深入推进了“大部制”体制，机构编制部门与人事部门分开独立设置，成为党委和政府的工作部门，列党委序列。如何做好机构编制工作，搞好改革顶层设计，顺利推进各项改革，切实在党委和政府的中心工作中发挥好职能作用，始终是各级编办积极探索与研究的目标和方向。机构编制部门通过两年多的运行，部分地区实行了机构编制工作纳入党委政府目标考核的工作机制，这为机构编制创新工作探索了新路。? 　　一、各地实行机构编制工作纳入党委政府目标考核情况? 　　近年来，随着国家行政管理体制改革的不断深化，行业系统专项改革的力度不断加大，机构编制部门的工作任务和面临的挑战也不断增加。2011年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》，对机构编制的控制愈发严格。各地为做好新形势下机构编制工作，部分地级市编委办积极推行了机构编制工作纳入党委政府目标考核机制，为规范机构编制管理、加快机构编制法制化进程、提升机构编制服务地方经济社会发展探索了新路。? 　　（一）机构编制工作纳入党委政府目标考核的范围? 　　机构编制工作纳入党委政府目标考核各地情况有所不同，通过调研，实行机构编制工作纳入党委政府目标考核的基本上是地级市或副省级城市和部分县（市），省级机构编制工作没有纳入党委政府目标考核。目前，机构编制工作纳入党委政府目标考核的范围有三种情况。一是将专项改革纳入党委政府目标考核。将一个时期或年度机构编制工作中的某项改革、某项重点推进的机构编制工作，纳入到党委政府年度目标考核中，年末进行对标考核。2011年，哈尔滨市编委办将分类推进事业单位改革工作纳入全市政府年度目标考核，考核的范围是市直各部门。二是将机构编制管理规定执行情况纳入党委政府目标考核。将机构编制管理规定的执行情况，以及是否按规定使用编制、是否超编制进人、是否超职数配备领导干部等纳入党委政府年度目标考核中，年末进行对标考核。如安徽省的淮南市、黄山市，2011年将机构编制管理规定执行情况纳入政府年度目标管理考核，考核的范围是各区、县（市）和市直各部门。2012年，洛阳市将各县（市）区、市直部门和管委会执行机构编制管理规定情况纳入市政府目标管理考核。重点考核不得越权审批机构，超机构限额设置机构或变相增设机构，不得擅自提高部门管理机构和内设机构规格，擅自加挂牌子，变更副科级以上机构名称、性质、职责权限；不得擅自改变编制使用范围，混用行政编制和事业编制，不得超编或违反程序进人，违反规定核定领导职数，超职数、超机构规格配备领导干部等。三是将机构编制全部工作纳入党委政府的年度目标责任制考核内容。有些地区编委办将机构编制全部工作纳入党委政府的年度目标责任制考核，每年对所属区、县（市）政府和部门进行考核，检查机构编制工作情况、机构编制制度执行情况和各项改革推进情况。考核的范围只是下一级政府和市直部门。如，2008年湖南省常德市已将机构编制工作纳入区县（市）党委政府的年度目标责任制考核内容。在考核标准的制定上，常德市结合机构编制政策法规要求和本市机构编制工作的实际，将区县（市）是否按规定权限和程序调整机构编制事项，县直党政群机构是否有超编人员且现有超编人员是否按计划消化到位，乡镇行政和事业单位编制总量是否按中央要求进行了严格控制，县直副科级以上党政群机关是否违规新设领导职数和超职数配备领导干部等方面的情况列入重点考核内容。河北魏县将机构设置、编制和领导职数配备、事业单位登记管理、机构编制综合管理等4项内容列入了考核范围，对全县各乡镇、县直各单位列为机构编制工作考核对象，参与县委、县政府乡局级领导班子和领导干部年度综合考核。合肥市包河区，将执行机构编制审批制度情况、履行“三定”规定情况、机构编制管理情况、事业单位登记管理情况、执行机构编制纪律情况等5项内容纳入了考核范围。? 　　（二）机构编制工作纳入党委政府目标考核的方式? 　　机构编制工作纳入党委政府年度目标考核的方式各地采取的方式也不相同，通过研究了解目前考核的方式有两种。一是由上级编委办组织进行年度考核。机构编制部门牵头，在年末直接对下级政府和直属部门进行机构编制工作考核。如河北魏县机构编制考核工作由县编办牵头，坚持平时对各乡镇、县直各单位机构编制工作执行和完成情况进行记录，年终对照考核细则，在各乡镇、县直单位认真自查的基础上，采取听汇报、查阅资料、召开座谈会等形式，测评打分，评定等次，并将考核结果上报县委、县政府，县委、县政府按有关规定进行表彰奖励和惩处。二是由党委政府专门机构进行年度集中考核。每年年初，由政府专门机构（一般为目标办或办公厅、机关工委等），将机构编制重点工作进行分解，形成工作目标。年末代政府统一组织各部门进行对标考核。如哈尔滨市、常德市、淮南市等地都是采取政府专门机构进行年度集中考核。由编委办派专人参与目标考核，在考核领导小组统一领导下，对机构编制工作年度工作目标进行对标考核。三是编办系统垂直考核。机构编制没有纳入党委政府目标考核的，则由上级编办对下级编办进行业务考核，主要检查全年工作完成情况。这种垂直开展年度业务检查考核的方式是最普遍的，省级编委办和大部分副省级市编委办都是采取这种方式。如黑龙江省、吉林省等编委办每年对各地市和县（市）编委办进行考核，属于系统内业务检查考评。? 　　（三）机构编制工作纳入党委政府目标考核的成效? 　　目标化管理，虽然是带有半计划色彩的管理模式，但在一定的特殊时期，这也是一种有效的工作方式。各地通过将机构编制工作纳入党委政府目标考核，借助党委政府的力量，使机构编制工作取得了一定的成效。一是机构编制工作得到重视。各级政府和部门一般把主要工作的注意力放在经济社会建设上，一些重点工作推进实行党委政府目标化管理。将机构编制工作纳入到党委政府目标考核范围，与经济指标同部署、同检查，纳入党委政府目标考核的工作是必须完成的。通过纳入目标考核，不仅领导对机构编制工作重视，而且也有效提升了各部门对机构编制工作的重视程度。二是各项改革得到顺利推进。改革，是经济社会发展的不竭动力，但在推进过程中也会触及到各个层面的利益。很多涉及改革部门就会阻力重重。靠机构编制部门一家之力推进庞大的改革工程，不仅身单力薄，而且难已完成历史重任。将各项改革纳入党委政府目标考核，形成政府的重点工作，相关部门在执行和推进改革上，主动性和执行力明显增强，保证了各项改革的顺利推进。如2011年启动的分类推进事业单位改革，哈尔滨市编委办通过沟通市委市政府，将其纳入到党委政府目标考核体系，各部门克服了自身困难，在规定时限内，完成了全市5600余家、近20万人的事业单位清理规范工作，为下一步事业单位分类改革奠定了坚实基础。三是“三定”规定得到有效执行。机构编制工作纳入党委政府目标考核后，每年都要对所属部门进行机构编制工作对标，检查机构编制工作。部门能够认真执行“三定”规定，特别是对超编制进人、超职数配备领导干部、编制外用人和增加内设机构等问题有效控制，形成了严格的督促检查机制。四是机构编制管理进一步规范。将机构编制工作作为党委、政府的一项重点工作纳入年度目标管理考评体系，建立机构编制管理规定执行情况年度目标管理考核制度，健全与完善了考评工作机制，提升了机构编制工作站位，增强了基层干群的机构编制法规意识，坚定了基层从事机构编制管理工作的干部职工依法依规管好管住机构编制的信心与决心，使机构编制管理工作进一步走向科学化、规范化、法制化的轨道。? 　　二、现阶段推进行机构编制工作纳入党委政府目标考核重要性? 　　（一）机构编制工作纳入党委政府目标考核，是适应机构编制工作新形势新任务的需要? 　　党的十八大明确指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深化行政管理体制改革，深化行政审批制度改革，稳步推进大部门制改革和分类推进事业单位改革等一系列改革新任务。这是有史以来第一次将机构编制管理工作写入党代会工作报告，凸显了党中央对严格机构编制管理工作的高度重视。因此，各级政府必须重新审视机构编制工作，重新认识机构编制工作，高度重视机构编制工作，才能贯彻落实好十八大精神，完成新一届中央领导集体提出的全面建设小康社会的宏伟目标。? 　　（二）机构编制工作纳入党委政府目标考核，是提升机构编制部门工作站位的需要? 　　各地将机构编制工作纳入党委政府目标考核的有益实践，不仅为新形势下做好机构编制工作探索了新路，而且使机构编制工作站位不断提升。因此，提高机构编制工作站位，就是要把机构编制工作放到经济社会发展大局中去思考去谋划去推进。只有将机构编制工作同经济社会重项工作同安排、同部署、同检查，切实摆到各级党委政府的工作日程，以新的管理机制推进机构编制工作开创新局面。? 　　（三）机构编制工作纳入党委政府目标考核，是推进机构编制工作规范化法制化的需要? 　　加强机构编制法制化建设，是落实依法治国基本方略、建设法治政府的重要内容，是巩固和深化行政管理体制改革成果、增强机构编制管理约束力、做到用制度管权管事管人的必然要求。中央编办出台了《机构编制法制建设中长期规划（2009年—2020年）》，对深化行政管理体制改革和加强机构编制管理提出了具体要求。党的十八大明确提出要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。控制好机构编制，必须纳入政府的工作日程，以行政约束、创新机制管理来推进机构编制工作的规范化、法治化进程。? 　　（四）机构编制工作纳入党委政府目标考核，是前瞻性开展行政体制改革研究的需要? 　　机构编制部门独立设置后，很多工作需要在探索中开展、在开拓中前进。特别是当前深化行政管理体制改革、大部门制改革，尤其是分类推进事业单位改革等各项改革已进入关键时期和攻坚阶段。由于尚缺少针对性、可操作性强的理论指导和支持，很多方面难以突破，急需开展前瞻性的研究和论证。机构编制部门以党委政府目标考核的工作机制，深入开展不同层级政府部门职责权限划分、不同层级事业机构编制总量确定等问题的研究，拿出符合机构编制管理实际、能够解决突出问题、适应改革发展要求的理论成果，用于指导、推进机构改革和机构编制管理实践。? 　　三、建立机构编制工作纳入党委政府目标考核的几点建议? 　　机构编制工作的生命力，体现在它对经济社会发展的适应性、服务性和随着中国特色社会主义事业的不断发展而与时俱进的创新品质上。将机构编制工作纳入党委政府年度目标考核，不仅体现对机构编制工作的重视，严格控制机构编制、更好地发挥机构编制服务经济社会建设的职能作用，更是机构编制工作的创新。? 　　（一）建议将“三定”规定执行情况纳入党委政府年度考核体系? 　　部门“三定”规定是政府部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是各部门履行职能的重要依据。要按照部门“三定”规定，重点对部门的职责调整是否到位，部门间、部门内设机构间的职责分工是否合理，部门间、部门内设机构间的协调配合机制是否健全完善等情况进行检查；对部门全部职责是否纳入年度工作计划并组织实施，是否存在擅自扩大或者缩小职责范围和权限的行为，是否围绕重点工作和热点问题出台相关政策措施进行检查；对部门具体机构设置与按规定审批的机构是否一致，实有人员与批准的编制和领导职数是否相对应，部门是否定编定员进行检查。通过个别访谈、座谈会、问卷调查、查阅资料、现场查看等方法，听取意见和建议，了解被评估部门“三定”规定执行情况。? 　　（二）建议将重要改革任务纳入党委政府年度考核体系? 　　重要改革工作的推进与实施，只凭机构编制部门自身力量是难以达到预期成效的。只有将各项改革纳入党委和政府的年度考核体系，由上一级党委和政府对所属的党委和政府及部门进行严格考核，使之成为部门工作成绩、领导工作政绩和干部选拔作用的依据，才能将各项改革摆上各级党委政府的工作日程，成为“一把手”工程，形成党委政府齐抓共管的工作局面。各部门才能对改革引起足够的重视，才能顺利完成改革每一步规定步骤，实现改革的积极高效推进，发挥改革在推进经济社会发展的动力作用。? 　　（三）建议将监督编制使用情况纳入党委政府年度考核体系? 　　近年来，中央三令五申严肃机构编制纪律，要求严厉查处违规违纪行为。2009年，中纪委又颁布了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对追究相关人员党纪责任作出明确规定。党的十八大在深化行政管理体制改革方面，明确提出“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。将监督编制使用情况纳入党委政府年度考核体系，以此约束各级政府和部门，认真贯彻执行中央关于严格控制机构编制的文件精神，才能更好地严格控制编制使用，严格控制机构设置，严格执行机构编制审批程序，严肃机构编制工作纪律。同时，还能把有限的资源集中到经济社会发展最需要的领域，满足经济社会发展重点领域对机构和人员编制的需求。? 　　（四）建议对新批复的机构进行履行职责情况检查? 　　根据经济社会发展需要，每年都要批复设置新的工作机构或调整部门内设机构的职能，调整部分编制。应加大对新批复的机构进行履行职责情况检查，重点检查新机构履行部门职责涉及年度重点工作任务完成情况及取得成效；部门取消、转移或下放职责衔接落实情况；部门加强或新增职责履行情况；部门行政审批事项办理情况和部门履行职能职责涉及相关服务对象和群众满意度情况。通过检查评估，既可以进一步准确地掌握机构编制的情况，还可以促进政府职能的转变，有利于机构编制的控制，对推进行政体制改革、提高机构编制管理水平具有重要而积极的作用。