行政组织扁平化的历史实践 及对我国行政体制改革的启示

　　行政组织扁平化发轫于当代新制度经济学，来源于西方企业组织变革和再造的实践，是指减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。本文试从行政组织扁平化的历史实践入手，通过对我国古代地方政府层级和上世纪八十年代以来西方行政组织扁平化系统实践的深入分析，力求超越历史表象，探求行政组织扁平化理论的内在本质和运行规律，进而对我国目前进行的行政体制改革有所裨益，有所借鉴，有所启发。 　　　　　　　　　　　行政组织扁平化理论的中国历史印记 　　从秦汉到清末，两千多年封建社会的中国地方政府层级基本上是二级制与三级制的交替循环。通过对二级制、三级制优劣的行政学分析，我们会得出一个结论：行政组织扁平化的基本思想早在我国古代的地方政治实践中就有了运用和发展，它的成功案例就体现在汉唐地方政府的二级制上，虽然这一历史实践从来没有被归纳总结为系统的理论，但其体现的理念和成效与行政组织扁平化的精髓却是不谋而合的。 　　（一）地方政府二级制与行政组织扁平化理论相契合，层级简化，行政效率较高，对国力的增强起到了积极的促进作用 　　人们口中常常提到的“天汉雄风”和“盛唐气象”，是中国历史上最为辉煌、最为骄傲的两个时代。在这两个时期，国家统一，经济繁荣，政治清明，刑罚宽松，“移风易俗，黎民醇厚”（《汉书•景帝纪》）。“商旅野次，无复盗贼”，“马牛布野，外户不闭”。（《贞观政要•政体》）。这种欣欣向荣的“治世”景象的出现，是与较好的地方行政体制密不可分的，它是整个社会活力迸发的表现, 是中央和地方两个积极性共同作用的结果。 　　与其它朝代相比，这两个朝代的共同特点是：在其发展的前、中期均实行地方政府的郡（州）、县二级制。从行政组织学的角度看，一个合理的行政组织的纵向结构可分为决策层、管理层、执行层。决策层负责制定总目标、总方针、总政策; 管理层执行上级部门的政策、指示等，并以此为依据，负责本地区的具体实施工作; 执行层执行中层的实施方案。汉唐的中央政府、州(郡)、县的职责权限正好与这三个层次一一对应。这种简捷的行政层级，中央的政策易于贯彻和执行。地方政府官员的数量相对较少，不推诿扯皮，有利于减少民众负担和提高行政效率。仅以东汉一郡的官员数量为例：东汉河南尹，是河南郡郡守，掌管洛阳附近二十一县，在《汉官六种》中记载的编制为“河南尹员吏九百二十七人…诸县有秩三十五人……干小史二百三十一人”。二十一个县的公务员总数为927人，这在今天是难以想象的。 　　汉唐时期的中央政府虽然极力加强对地方权限的控制，有关地方主官的选任、考核、撤免，军事调动等均需请示中央决定（汉的自主权限更大些），但也不统的过死，均赋予地方各级政府一定的应变权限，以免延误地方政务。郡守、刺史和县令主要职责在于劝课农桑，评断狱讼，征租督赋，选贤举廉。也可根据地方实际情况，因地制宜，自设各种条例，即颁布行政法规。这其中最为重要的一项权限就是汉唐的地方政府均拥有一定的财政决策权。汉代的中央与地方财政分配比例大约为六比四，唐代税收则实行三分之法。元稹就曾说过：“自国家置两税以来，天下之财限为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州”。 州县拥有相当比例的地方财政支配数额有利于地方水利、文化和社会救济等公益事业，中央与地方的关系基本上达到了“内外相制、轻重相权”的境地。 　　汉唐之际的统治者已经懂得：如果官僚机构过于庞大，机构设置重叠，必定造成职责不清、权限不明，遇利则争、遇事则躲，官多民少、十羊九牧，行政效率低下、百姓负担沉重。汉光武帝刘秀建立东汉之初，大规模合并州、县，裁撤冗员；隋文帝罢天下诸郡，以州领县，压缩层级，恢复地方政府二级制；唐太宗李世民强调治理国家，重要的是“务省官员”，“官在得人，不在人多”，并于贞观元年精简中央机构，合并州县。这些举措与当代的扁平化理论强调的扩大管理幅度、压缩层级、精简机构、合理放权的精髓是高度一致的。 　　（二）地方政府三级制层级较多，机构臃肿，高度集权，客观上导致信息沟通不畅，行政效率低下，与行政组织扁平化的精神是相违背的。 在魏晋南北朝、五代十国和宋元明清，我国的地方政府基本上实行的都是省（路、州）、府、县三级制。三级制相对于二级制增加了一个行政层级，客观上导致机构设置庞大，官员数量众多，上下阻隔愈远，行政程序复杂，信息传递失真，政令不易贯彻，下情不易上达，难以直接有效地实现组织目标，中央政府也就不能进行有效的管理。 　　在宋代，地方最高行政层级的路，设经略安抚使、转运使、提举常平司、提点刑狱使四长官，掌一路之军、政、财、司法大权，使得地方最高长官之权一分为四，互不统属，直接对皇帝负责。宋还在各府、州设立了\"事得专达\"皇帝的通判官，以分知州的职权，造成机构臃肿，名不副实，官制混乱。在明清时期，地方政府是省、府、县三级，而从官员设置看，却有督抚、布按、道员、知府、知县五级。中央与府县的公文流转所经历的环节和层次，较之汉唐几乎增加了两三倍，官僚机构如此层次重叠，行政效率自然低下。 　　两宋以后，历代王朝都实行高度的中央集权，州、县官府的财、刑、兵权尽收于中央，财政开支、兵役赋税、裁决较重刑狱，都需要向上级行文，逐一请示。如果违反有关申禀规则，较独立地处理政务，都要被加上专擅不法的罪名，遭受法律的惩治。而地方州县官员直接临民，本应拥有相当比例的地方财政支配数额进行风俗教化、劝课农桑、社会救济，却因朝廷尽收州县之财，形成干强支弱的不平衡局面， 导致地方无权无力，国家的强大必然受其影响。 　　逻辑是对客观事物发展历史的抽象概括，历史是对客观事物发展逻辑的具体印证。我国古代地方政府二级制和三级制截然相反的行政效果，证明了行政组织扁平化理论所倡导的行政组织层级设立的基本原则和权限划分的基本设想是科学高效的。 　　　　　从上世纪八十年代开始的西方国家行政组织扁平化的系统实践 　　如果说我国汉唐时期地方政府的二级制是建立在小农经济基础上以维护皇权统治为指向的一种不成熟、不系统的理论和实践，那么从上世纪八十年代开始的西方发达国家的行政组织扁平化实践则是一个目标明确、方式多样、持续深入，以提高行政效率、满足人民需求为主旨的新公共管理运动。 　　（一）提高行政效率—合并部门、裁撤冗员 　　随着西方社会的发展和国家干预的加强，政府职能不断扩展，政府机构不断扩大，公务人员数量不断增多，西方各国政府普遍出现效率低下、机构臃肿、职能重叠，形式主义和本位主义严重等弊端，科层制的负面效应显露无疑。因此，建立精干高效、规模合理的政府机构成为当今西方发达国家政府改革的主要目标。澳大利亚政府1983年末颁布了《澳大利亚公共机构改革》方案，在合理划分职能的基础上对政府部门进行了调整合并，把28个部精简为18个部。日本政府于1984年对《国家行政组织法》进行了修改。此后，撤销了54个设在地方的中央分局，并对12个省厅的内部机构进行了大幅度的调整合并。l995 年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划，主要包括：关闭某些部门设在地方的机构，合并职能重叠的政府机构；4年内精简联邦政府机构人员22.5万人。 　　（二）改善与民众的沟通—压缩层级、扩大管理幅度 　　进入信息社会以后，人民的民主意识高涨，向政府提出多元、大量的公共服务需求。原有的金字塔形政府结构已不能适应这种社会变革，必须压平层级，扩大管理幅度，授权一线，以灵活迅捷高效的服务满足人民的要求。例如，法国政府制定市镇合并和市镇联合法律, 鼓励市镇组成较大的集体, 以适应现代行政的需要。该国从20 世纪70 年代到90 年代,合并成立的市镇近千个。美国各州及地方政府采用了兼并, 市郡合并, 联盟, 多功能行政区, 区域联合会等方式进行合并。美国的住房和城市发展部将区域办公室这个中间层级取消，使管理层次由3个变为2个；退伍军人部向区域办公室放权，从而提高了工作效率和服务质量。 　　（三）调动各方积极性—分权、授权和放权 　　无论是单一制国家，还是复合制国家，无论是发展中国家，还是发达国家，中央和地方的关系的调整都是当代行政行政体制改革的重点。从上世纪八十年代起，西方发达国家开始了以分权、授权和放权为主要特征的行政组织扁平化实践。美国的里根政府提出了“还政于州”的口号，实质是压缩社会福利项目、分散联邦政府负担的分权实践。克林顿政府积极推行放权的原则，重点是“注重社区”、“强调结果”，以满足公民多元化的需求。法国政府于1982 年开始进行改革，把权力下放和权力分散作为行政改革的突破口，授予地方民选机构较大的权力, 使地方政府能自主地管理本辖区范围内的各项事务，并于1992年颁布了关于地方议员行使职权的条件以及地方行政运作方式的法律文件。上世纪90年代，日本确定了国家和地方公共团体的职能分担, 居民身边的行政事务尽量交由地方处理的行政改革原则，制定了关于改革国家与地方关系的方针和推进地方分权的基本法，使地方政府在地方建设等方面具有了更大的自主权和主动性。在这里，我们特别需要强调的是，西方的分权、放权、授权改革，是在维护国家统一的前提下进行的。改革中下放的只是事权，即公共事务管理和服务的权限，财权则强调中央集中。这样既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，在不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强了中央的宏观调控。 　　　　　　　　　　　　　　对当代中国行政体制改革的启示 　　夏曾佑在1904年《中学历史教科书.序》中说：智慧“莫大于知来，来何以能知？据往事以为推而已矣”。通过对中外行政组织扁平化历史实践的深入研究，我们对该理论有了比较深刻的理性认识：行政组织扁平化理论作为一种行政组织的构建思想，是社会环境的产物。自给自足的小农经济和封建宗法制，决定了封建社会行政组织扁平化的实现形式—地方政府的二级制，只能是作为维护社会秩序，实现皇权统治的政治工具而出现的。到了现代，社会正从工业社会过渡到后工业社会，信息化、数字化的生产方式和民主化潮流，决定了行政组织的扁平化是要满足人民群众日益增长的多元利益需求。无论在哪个时代，实现行政组织扁平化的必备要素有三个：精简机构、压缩层级、适当授权。任何行政组织的规划和设计，都必须反映其所在时代的社会本质与主流价值，必须与时代的主题相呼应，以促进社会的发展与进步，提升社会的公平与正义。基于此种启示和体会，笔者对行政组织扁平化的中国当代实践提出以下粗浅设想： 　　（一）以尊重中国社会特质为前提 　　橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳。任何变革，都只能在历史传统和现存条件下进行，脱离传统和现实的移植，势必水土不服，难以成活。这一点，是被近代中国社会的政治实践所反复证明了的。从中国的政治传统来看，中国一直是中央集权制国家。该体制的特点就是线状、层级结构，中央与地方是上下隶属关系，下级服从上级，中央对全国是统一治理。西方社会的很多国家是联邦制国家。这种体制的特点是一个国家多个中心，联邦政府与各州政府不是中央与地方、上级与下级的关系，他们实行地区分治，各构成单位都是国家主权的组成部分。从民族构成上看，中国有五十六个民族，少数民族虽然人口少，但历史悠久，分布地区很广，而且大都居住在边疆，居住的面积占全国总面积的百分之六十四，各民族的社会发展不很平衡，与我国相邻的部分国家还存在着极端民族主义和极端宗教势力。西方发达国家的民族构成大部分都比较单一，也没有比较复杂的历史和社会问题。从文化传统来看，以儒释道为主导的宗法等级观念和人治思想、官本位意识非常浓厚，这与西方传统所主张的契约精神、法治理念和平等思想有很大的不同，并导致了民主和宪政在中国政治传统中的阙如。从社会发展类型来看，我国目前处于农业社会、工业社会和后工业社会交织在一起，手工劳动、机器化大生产、专业化社会分工和信息化、自动化同时并存的历史阶段，而西方发达国家基本都步入了信息后工业时代，有了比较成熟的公民社会。中国社会的这四大特质决定了我们不能简单照搬西方行政组织扁平化的方式方法。对于有的学者提出的以西方地方政府机构的设置为参照和标准，要辩证分析，剔除不符合我国国情的做法，汲取合理内核。尤其在涉及中央和地方权限划分这样的根本性问题上，要在坚持中央集权和地方分权不可偏执的前提下，像孙中山先生说的那样：“凡事务有全国一致性质者，划归中央，有因地制宜性质者，划归地方，不偏于中央集权制和地方分权制。”如果地方权限过大，中国历史上地方割据、分裂的局面就会重演；如果中央权力过于集中，就会形成地方积弱局面，国家同样不会强大。 　　（二）以加强基层政权的组织决策能力为核心 　　一级政府最核心的能力就是组织和决策。韩毓海教授在《五百年来谁著史》一书中提出一个著名的论断：自明清以来，中国衰落的一个行政体制上的原因就是基层政权的无为、无力和低效率。广大的劳动阶级长期处于一盘散沙的状态，中国基层社会更与上层人民完全脱节。《商君书》也认为：“十里断者，国弱；五里断者，国强”，明确指出了一个国家的强大与基层组织的决策判断能力的因果联系。行政组织扁平化的核心在于精简层级和合理放权。层级精简，则拉近官民距离，信息传递迅捷，能有效地听取基层民众的声音，便于群众参政议政，可以形成强大的动员组织能力；合理放权，则基层政权能根据情势变化迅速作出反应，有了自身思考和决断的空间，调动了基层的积极性、主动性和创造性，可以提高决策判断能力。对于有的学者提出撤销乡镇建制，笔者认为乡镇是党和国家联系广大人民群众最广泛、最深入的渠道，也是最能反映民意、离人民群众最近的基层政权组织。当前的要务应该是巩固乡镇政权，进行以提供公共产品、服务基层民众为主要价值取向的体制改革，充分加强广大人民群众对基层政权的信赖和拥护，因为民心才是一个政权最好的组织决策能力。 　　（三）以保持行政机构的缩减态势和行政效率的提高为目标 　　行政组织的扁平化是对行政组织结构和形状的外在表征描述，缩减行政机构，裁撤冗员，简化行政程序，提高行政效率，减轻民众负担才是该理论的最终价值追求。因此，在进行行政组织扁平化的体制改革进程中，要始终保持行政机构的缩减态势，不能顾此失彼，按下葫芦浮起瓢，在精简地方政府层级的同时，却又为增设新的管理层级埋下伏笔。有的学者提出要扩大县级政府数量，依据是美国、英国的地域面积、人口数量都比中国少，市、县的数量却比中国多很多。笔者认为此种观点有待于进一步商榷。一是美国、英国的县级政府基本上是自治机构，我国的县级政府是中央的政府的地方执行机构，而且社会经济发展程度也不同，不可简单对比。二是县级政府数量的扩大，必然导致县级机构编制总量的增加，省级政府管理幅度的增大。在超越管理幅度的状态下，省对县的管理就不能全面有效，甚至会出现监管失控的局面。为了加强管理，省级政府又不得不增设机构和人员以加大监管力度，新的管理层级再度出现。行政组织扁平化的改革就会再次陷入了我国地方政府二级制与三级制历史循环的怪圈。 　　（四）以压缩层级、简化程序为主要内容 　　行政组织扁平化的要义之一，便是压缩行政组织层级，简化程序。根据我国历史实践经验和国外地方政府的层级设置，我们可以尝试以下做法：一是取消地区级建制。我国的宪法明确规定地方政府为省-县-乡三级制。在法律上，地区只是一个管理层级不是一级政府，却享有一级政府的职责和权力。取消地区级建制,可以使来自省级的行政指令和信息直接下达到县(市)而不必经过地市一级,从而减少管理层次,最大限度保持信息流的畅通无阻和原滋原味。二是实行市、县分治。改变原来市县的行政归属和管理理念，将县从市的行政隶属下解放出来，各自管理本辖区范围内的事务。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。三是简化业务流程。要按照完成一件事的一系列先后顺序和先后工作环节或步骤来设计组织结构,这就要求要坚持流程化、制度化、便捷化的原则,将分散于各部门的职能进行重新组合,对多余的部门及重叠的“流程”予以合并,对不必要的管理程序予以精简取消,以达到简化程序、缩短时限、降低成本、方便民众、提高效率的目的。 　　（五）以明确职能，权力下放为重点 　　要理顺省政府与县政府的关系，用有效的法律法规指导改革的进行，明确细化各级政府职能，合理分配各项财权、事权。例如英国通过法律对不同层级的地方政府规定了明确的不重叠的职能分工，郡的主要职能是警务、消防、福利等，区政府职能主要是住房、环保、摊点设置，最基层的教区负责公共照明、丧葬、停车等事项。对于我国，省级政府要履行区域经济调节和社会管理的职能，加强直接调控能力建设，使得各种公共资源得到有效的支配和利用。要扩大县级政府权限，在部分财政收支结算、经费安排、用地审批、证件发放等方面，获得与原地级市的同等权利。县的国民经济和社会发展年度计划、专项规划和各业务部门的专业计划，直接报呈省级政府，由此可以获得发展地方经济和管理地方事务的主动权，便于因地制宜，有针对性地领导和服务地方社会的进步。要建立监督管理机制。省直管县扩大了县级的行政管理权限，但自由度不能没有约束和限制，要避免权力的滥用。具体来说，建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。加强省对城乡规划建设调控权，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理分工和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展。 　　（六）以网络技术和电子政务建设为技术辅助 　　行政层级压缩后，各级政府的管理幅度变大，所管辖的部门和人员数量增多,这就要求上下级政府之间的各种指令信息必须要及时、准确地传递与反馈。而计算机网络技术从根本上改变了信息沟通的载体, 使得信息几乎可以同时到达不同层级、不同部门的人员，提供了一个能实现不同业务系统, 不同类型数据进行有效转换和统一交换的共享平台, 从而提高政府组织整体效率和解决公共问题能力，为构建扁平化组织提供了技术支撑。要树立正确的电子政务理念，扩大政务公开的范围。加大力度对各级公务人员进行培训,使各级政府领导懂得基本的网络知识,提高对建设电子政府的重视，使一般行政人员能够学习现代化的管理知识,掌握与运用现代化的管理技术和工具,开阔视野,改进行政管理方法,提高行政运作效率。 　　对于中国这样一个历史悠久、地域广大、人口众多、发展相对落后的单一制多民族国家，行政体制改革的最终价值取向，就是要实现民主政治与政治统一的结合。任何试图脱离中国实际，照搬照抄西方体制模式的理论都是无源之水，无本之木，注定是要失败的。作为机构编制工作者，我们要善于研究中国古代政治制度史，善于研究西方国家新公共管理运动，用当今世界行政管理的最新成果指导我们的体制改革，从而为建设一个富裕、民主、强大的祖国提供最强有力的理论支持和制度保证。