机构编制管理“法制化”与“法治化”辨析
发布日期： 2011-02-18
张星星
【内容摘要】机构编制管理“法制化”与“法治化”的提法仅一字之差，但一字背后却存在着较大的理念、内涵差别。充分认识“法制化”与“法治化”的差异，分辨两者相互关系，有利于更好地推进机构编制依法管理工作。
近年来，机构编制规范管理在理念和实践上都得到了加强。日常工作中，大家多习惯机构编制管理“法制化”的提法，将科学化、规范化与法制化并列作为强化机构编制管理的重要目标。机构编制管理“法制化”这一提法与“法治化”的提法仅一字之差，但笔者以为一字背后，却存在着较大的理念、内涵差别。在依法行政观念深入人心的情况下，对两者有必要进行一番辨析，以期引发机构编制工作更多的思考。
机构编制“法制化”与“法治化”溯源
实行机构编制的依法管理，源自邓小平同志1975年关于“编制就是法律”的著名论断。他强调编制管理“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人”。党的十三大以后，中央多次就加强机构编制法制建设提出了目标，要求制定行政机关编制法，实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化。随着机构编制工作发展，中央到地方陆续出台一系列有关机构编制政策文件，逐步建立完善机构编制管理体系和管理机制。2007年5月1日《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）颁布实施，作为第一部规范地方机构编制管理的行政法规，它的出台极大地推进了机构编制依法管理的进程。
历史地看，机构编制管理“法制化”的提出，是由机构编制工作面临的主要矛盾和困难所决定的。长期以来，机构编制作为党的重要执政资源，虽然在行政管理中占有重要地位，但却一直存在法律制度不健全、管理欠科学等问题。我们经常可以看到，部门既可以某项具体工作过重为由要求增设机构，也可以这项具体工作需要加强为由要求增设机构，正、反皆为理由，囿于法律依据和规范标准的不足，机构编制部门最后不得不拿出“机构编制限额”等原则性规定，作为控制机构增设的最后一道防线。为此，以《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》出台为契机，中央编办对当前和今后一个时期推进机构编制管理法制化提出了“不断健全组织法治和程序规则，逐步实现国家机构、职能、编制和工作程序的法定化，加强对机构编制的法制化和规范化管理，完善机构编制管理的各项制度和标准”等基本要求。由此可见，把经实践检验证明是好的做法与经验，如“三定”规定等上升到法律和制度的高度，从而解决当前机构编制管理依据和标准不足，是机构编制管理亟需解决的问题。“法制”（Legal system）是法律法规和制度体系的统称，可以说，对机构编制管理“法制化”的追求较集中地反映了当前机构编制管理工作中存在的矛盾和难点。
而要理解机构编制“法治化”的涵义，有必要首先理解法治的涵义。“法治”在西方政治文化传统中源远流长，通常在英文中被表述为“Ruleoflaw”，即法律的治理或法律的统治。“法治”一词最早出现在古希腊语中，作为系统提出法治理论的第一人，亚里士多德在《政治学》一书中，描述了法治的两种涵义：“已成立的法律获得了普遍的服从，而大家服从的法律本身又应该是制定的良好的法律”。亚里士多德的定义包含了良法统治和法律至上的观念,并奠定了现代法治观的基础。随着我们国家法律体系的逐步完善，党的十五大报告正式确认了“法治”的概念，提出要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。这是对“建设社会主义法制国家”提法的重要发展、升华。十五大的报告事实上对法制与法治作出了重大区分，使“法治”概念成为比“法制”概念更高层次更为根本的概念。尽管“法治”内涵在不同的语境并没有统一的定义，但还是形成了较广泛的基本共识，即：法治是一种与“人治”相对立而存在的治理国家的基本方略，体现为人人平等地依法办事；法治蕴涵一系列重要的法律理念与精神，包括民主、平等、正义、自由等社会价值；法治体现了良好的法律秩序，是合乎理想的社会状态等等。有学者指出，一方面，法治决定了法制的性质和功能，决定了具体制度发挥作用的范围；另一方面，法治是个更高的目标，法治的实质是个更复杂的过程，并非任何一个强调法制的社会都能名之为法治社会。
机构编制“法治化”的提法，较少见于各类文件、报告、文稿等。实际上，包括不少机构编制工作者在内，也对“法制”与“法治”二词疏于区分，并常常在表述中将两者混为一谈。笔者认为，机构编制管理“法治化”的提法，是法治精神在机构编制管理工作中的具体引申和运用，是特定对象与范畴的法治化，既包含了健全机构编制管理法制体系的要求，同时又超越了对它的追求，体现了更高层次的管理要求和管理目标。
机构编制管理“法制化”与“法治化”关系
充分认识“法制”与“法治”的差异，分辨两者相互关系，有利于更好地推进机构编制依法管理工作。
首先，“制”为“治”先，机构编制管理“法制化”是“法治化”的基础。要实现机构编制管理的“良法之治”，首先必须建立健全“良法”体系。从现有的机构编制法制体系看，除专项性的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》外，机构编制的原则性规定散布在不同效力层级的法律、法规和文件中，包括：《宪法》中关于国务院和地方国家机关的性质、组成领导体制和职权范围的规定；《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》中有关地方各级人民政府的规定和《事业单位登记管理条例》；中编办和国务院根据需要制定的一定时期内有效的规范性和一般性文件等；以及一些特定行业与单位，如学校、医院的机构编制配备标准等。由于上述依据、规定和标准等过于零散、缺乏系统，没有形成专有法律法规和制度体系，这使机构编制工作很难达到严密的管理效果。机构编制“法治化”的提出，不是否定机构编制管理“法制化”，恰恰相反，“法制化”是“法治化”的前提，只有夯实基础，健全机构编制法制体系，包括组织法治、程序规则和制度标准等，逐步实现机构编制有法可依，依法管理，才能在更高层次上实现机构编制科学、规范管理的目标。
其次，“治”为“制”向，机构编制管理“法治化”是“法制化”的目标。法治意味着良好的法律秩序，是建立在法制基础上合乎理想的“善治”状态，也是法制所达到的目标和效果，即“良法”为全体公民及政府所遵循。“化”代表了目标和成效，法制之“化”在于法治。根据上述认识，健全和完善机构编制管理法制体系，以服务于“法治化”目标，这是由机构编制管理内在要求决定的，主要体现在：一是机构编制管理是推进法治政府建设的重要途径。依法行政要求部门行政行为以法律法规为依据，机构编制管理作为机关内部行政行为，也必须遵循法治的原则与要求。概言之，要按照职能法定原则，坚持法无授权不可为，保障部门依法行使职权，并做到权责一致，防止行政部门公共服务的缺位、错位、越位和不到位。在与国家法律法规体系有机衔接基础上，进一步健全机构编制法制体系，依法管好用活机构编制资源，推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，为全面建设小康社会提供有力的体制保障。二是巩固机构改革成果必须以法治化为保障。1982年以来，机构改革一直是每届政府推进自身改革重要举措，也是深化完善行政管理体制的系统工程。由于目前还没有形成专门的法律法规，对改革程序、方式和改革成果等进行明确与保障，这也是造成机构改革易改难固的原因。因此，有必要把机构改革工作切实纳入法治化的轨道，逐步促成“三定”规定法定化，使动态的机构改革成果能落实到非由法定程序不能调整“三定”规定上，从根本上破解屡改革屡反弹的“黄宗羲定律”，巩固行政管理体制改革成果。
再者，以“治”立“制”，机构编制管理“法治化”决定“法制化”价值取向。党的十五大决议明确指出，依法治国要逐步社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。“法治化”表达了公共权力必须在法律体系中运行的理念与原则，体现了以法治精神统摄法制体系的要求。与注重技术层面立法规范的“法制化”相比，机构编制“法治化”更多体现了立法的精神与价值取向。引申到机构编制管理工作中，主要表现在以下两个方面：一是树立法律至上的精神，破除机构编制管理“人治”现象。由于法治的缺失，机构编制管理常常受制于领导意志，往往机构“一言以立，一言以废”，编制“一言以增，一言以减”，以言兴事，以言废事，既使机构编制法规文件的规定和原则遭到破坏，也使机构编制部门权威受到削弱。破除机构编制工作中的“人治”问题，必须转变观念，以法治精神引领机构编制工作，强调严格按程序和规定，坚持机构编制“一支笔审批”原则，同时还要变机构编制管理制度只重“律他”为“律已”与“律他”并重，减少自由裁量空间，杜绝机构编制部门自身不作为或者乱作为，逐步形成并完善决策、执行与监督相统一的管理体系。二是强化机构编制管理工作的服务取向。机构编制法治化的要求，包含了机构编制工作强烈的服务意识。“法治化”绝非僵化的管理要求，而是在严格执行规定前提下，发挥主动服务意识，对机构编制进行动态管理，把管理与服务从对立转为相辅相成，互相促进。要善于围绕党委政府工作大局发挥职能作用，围绕中心做好服务工作，通过机构编制跟踪服务制、探索机构编制管理预报审核制等机制创新，进一步提升机构编制部门的主动服务意识，做到机构编制“有保有压、动态调整”，切实为基层服务、为民生服务，以良好的服务促进行政管理体制机制不断优化。
结 语
我国著名法学家郭道晖先生曾指出：“法制”与“法治”两个概念之争，表面看来这只是名词之争，实际上有观念上的差别，表现在主张还是否定“法律至上”的争论上；也体现在“工具论”的法律观和“价值论”的法律观的分歧上。一语道破两个名词的重要区别。
在现阶段，条条干预和领导意志干预的存在，是“权大”还是“法大”的问题，成为机构编制依法管理无法回避的重要问题。通俗地讲，如果说“法制化”意味着有法可依，那么“法治化”则体现了有法必依、执法必严、违法必纠。克服“人治”弊端，树立“法治”权威，倡导机构编制管理“法治化”的价值论即在于此；而机构编制“法制化”在价值论上是中立的，其本身并不必然包含“权大还是法大”问题的回答。另一方面，从逻辑上讲，科学化、规范化与法制化在语义上也仅为并列关系，缺乏对依法管理要求和内涵的提升，不足以提高机构编制管理的权威性。
机构编制依法管理工作任重道远，建立健全机构编制法制体系作为当前的首要目标应无疑义，而在这一过程中，必须坚持以法治精神引领机构编制工作，使法制真正落到实处。就此而言，机构编制“法制化”与“法治化”两种提法并无矛盾。
（作者单位：浙江省杭州市机构编制委员会办公室）
